為什么要推動建立“按效付費”機制？

      當(dāng)進(jìn)水BOD濃度低于50mg/L和達(dá)到150mg/L時候，如果污水處理廠面臨的是同樣的處理單價，處于污水處理鏈條上的各方，會有動力去提升污水濃度嗎？


      有專家認(rèn)為，“按效付費”就是要實現(xiàn)“效”的貨幣化。污水處理企業(yè)可以提供更高 品 質(zhì)的水，但這會增加成本。誰來承擔(dān)這部分成本？“效”的貨幣化有助于解決這個問題。


      中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總工程師，中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計有限公司生態(tài)市政院院長，教授級高 級工程師王家卓告訴記者：“在污水處理收費和付費方面，我國很多城市普遍存在兩個問題。一是污水收費價格無法涵蓋污水處理和污泥處置成本，不少城市甚至還低于國家提出的最 低標(biāo)準(zhǔn)。尤其是在近些年各地紛紛實施污水廠出水提標(biāo)改造后，收費單價和城市對污水處理的付費單價之間的差值就更大了。另一個問題就是向污水處理企業(yè)付費的方式和依據(jù)上，各地基本都采用了按照處理污水量付費的方式，一些進(jìn)水污染物濃度不同的污水處理廠可能面臨同一單價，顯然進(jìn)水濃度較低的污水處理廠經(jīng)濟(jì)效益就差很多。加之大部分城市都處于污水處理廠和污水管網(wǎng)分開運營管理狀態(tài)，污水處理廠沒有能力、更沒有動力來提升污水濃度。因為濃度提升后，污水量就會減少，在按水量付費的模式下，顯然污水處理廠就會“吃虧”。近些年，我國提出要探索和推廣按照污水處理廠進(jìn)水污染物濃度、污染物削減量等支付運營服務(wù)費，這對于解決當(dāng)前污水處理面臨的問題來說，是重大的機制創(chuàng)新。


      山西省城鎮(zhèn)排水專業(yè)委員會專家委員郝曉光告訴記者：“以往的考核簡單地依據(jù)處理水量進(jìn)行付費，對污水處理廠的污染物負(fù)荷沒有進(jìn)行考核計量，導(dǎo)致在污水收集率高、進(jìn)廠污水濃度高的地區(qū)，污水處理廠處理的難度大、投入大，但是付費方面并沒有針對性的補償；在污水收集率低、進(jìn)廠污水濃度低，污水處理廠處理難度小、投入小的情況下，付費沒有適度核減，從而導(dǎo)致地方政府為沒有達(dá)到的環(huán)境效益買單，造成政府的資金無端浪費。引入‘按效付費’機制，可以有效地改善現(xiàn)階段的付費困境，真正獲取環(huán)境效益，實現(xiàn)雙贏。”


      “成都等地已經(jīng)在實踐‘按效付費’了，其基礎(chǔ)是管網(wǎng)相對較好，從而使得污水量相對下降。考慮到污水處理廠的效率比較高，換成按效付費，雙方都合適。”E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤說。


      管網(wǎng)問題不解決，“按效付費”難落地


      管網(wǎng)問題是我國污水處理的短板之一。管網(wǎng)不完善容易導(dǎo)致兩個問題出現(xiàn)，即該收的水沒收進(jìn)來，不該收的水卻收進(jìn)來了。專家介紹，我國不少城市生活污水處理廠處理的是稀釋后的污水，大量外來水（地下水、河湖水、山泉水、施工降水、雨水等）進(jìn)入管網(wǎng)。一些城市進(jìn)廠處理量遠(yuǎn)高于用戶排放的污水量，這在一定程度上加劇了污水處理入不敷出的問題。


      王家卓特別強調(diào)，就我國排水管網(wǎng)而言，好不好、效能高不高是當(dāng)前最關(guān)鍵的問題。我國污水管網(wǎng)歷史欠賬較多，很多處于坍塌、破裂等不健康運行狀態(tài)，不能正常發(fā)揮排放和轉(zhuǎn)收的功能，影響了污水收集處理效能。此外，“運動式”雨污分流也帶來很多問題。不少城市在轟轟烈烈的雨污分流運動后，管理并沒有跟上。理想中的雨水管和污水管這兩套排水管網(wǎng)，在實際運行中變成了兩套合流制管網(wǎng)，因為雨水管里混接了污水管，污水管里也混接了雨水管。


      除了管網(wǎng)本身的問題外，“廠—網(wǎng)—河（湖）”一體化也是“按效付費”落地的前提條件之一。《實施意見》鼓勵污水處理標(biāo)桿廠實施“廠—網(wǎng)—河（湖）”一體化專業(yè)化運行維護(hù)。


      王家卓告訴記者：“如果排水管網(wǎng)不是污水處理廠建的，也不是他們負(fù)責(zé)的，容易導(dǎo)致責(zé)任邊界不一致。污水處理廠會認(rèn)為，我們也不想進(jìn)水污染物濃度那么低，太低了運營中還要花更多錢來增加碳源，但管網(wǎng)不歸我管，所以進(jìn)水濃度低不是我的錯，不能因此扣我的錢。如果廠網(wǎng)一體的話，就可以考核BOD進(jìn)水濃度、出水濃度、污染物削減量等，付費就可以有所差異。各地可以探索具體的考核方法，但不是所有地方都具備立馬推行的條件。廠網(wǎng)分離的情況下顯然是不現(xiàn)實的。目前，我國很多地方都在積極推進(jìn)廠網(wǎng)一體，預(yù)計未來隨著一些污水處理廠特許經(jīng)營合同到期和地方政府決心的增大，能夠?qū)嵤S網(wǎng)一體的地方會越來越多，實現(xiàn)按照污染物濃度和污染物削減量等因素付費的條件也會更加具備。”


       和現(xiàn)有的BOT/PPP項目如何銜接？


       政策的銜接問題是專家普遍認(rèn)為的第二個難點問題。


      薛濤告訴記者：“除了管網(wǎng)問題，‘按效付費’還面臨一個難點，就是和特許經(jīng)營的BOT模式?jīng)_突。原來確定的一些污水處理領(lǐng)域的BOT項目總體是按水量結(jié)算的，大部分還依據(jù)保底水量付費。污水輸送是由管網(wǎng)承擔(dān)的，這和在廠區(qū)運行BOT的社會資本沒有什么關(guān)系，是在其能力范圍以外的。除了受制于管網(wǎng)的水量，濃度也不是社會資本關(guān)心的，甚至進(jìn)水濃度越低，運營成本也會越低，越有利于BOT企業(yè)盈利。所以，即使是管網(wǎng)送來很多雨水，污水處理廠也得處理。所以，‘按效付費’的前提是廠網(wǎng)一體化的整體效益推進(jìn)。對于BOT企業(yè)來說，排水管網(wǎng)不在我手里，如果用‘按效付費’約束我，我也有勁使不上。這樣在激勵機制上就存在偏差。目前，政府并不會（也缺乏財力）把BOT模式的項目‘都’收回來，而且總體而言，BOT項目的運營效率通常比三、四線小城市污水處理廠的效率要高一些。在這種情況下，就有通盤考慮和因地制宜的問題。‘按效付費’的落地將是一個很長的推進(jìn)過程，在發(fā)達(dá)城市尤其是已經(jīng)廠網(wǎng)一體化的城市可能更好推進(jìn)一些。值得關(guān)注的是，部分發(fā)達(dá)城市在當(dāng)前投融資形勢下，相對而言也有動力和財力提前收回特許經(jīng)營的項目，形成廠網(wǎng)一體化。”


      對此，王家卓也提到：“如果原來污水處理廠簽的合同是BOT或者PPP模式，都是受法律保護(hù)的，不能隨便改條件。”


     “按效付費”機制和水價如何兼容？


      在體系性兼容問題上，還要考慮“按效付費”和水價的關(guān)系。薛濤告訴記者，目前我國水價的測算就是按BOT項目的全成本來算的，往往就是按BOT項目的保底水量來算的。如果‘按效付費’不是按噸算錢的，但和老百姓收水費時還是按噸算，這兩個體系之間怎么折算呢？兩種費用的測算模型就不太兼容。


      提到水價，一位水環(huán)境領(lǐng)域的資 深專家分享了他在區(qū)域水資源綜合利用問題上的看法。比如在黃河流域，如果多利用再生水，就可以節(jié)約新鮮水資源。這就涉及兩種水資源的價格機制問題。“如果企業(yè)能夠方便、便宜地得到新鮮水資源，肯定就不會用再生水。二者有個價格平衡問題。是鼓勵先用再生水，再用新鮮水，還是鼓勵先用新鮮水，再用再生水，政策會發(fā)揮指揮棒的作用。如果污水處理廠提供了高 品 質(zhì)的水，且這些水能夠被其他企業(yè)回用。那么，污水處理廠是不是應(yīng)該有更高的收益？但如果污水被處理得很干凈，卻作為普通景觀水用了，水價自然就低，沒有太大收益，污水處理廠自然也要控制其綜合成本。因此，分質(zhì)使用、梯級使用再生水，并帶來相應(yīng)的回報，污水處理企業(yè)才會更有動力去提供高 品 質(zhì)的水。


       因此，專家表示，未來還有很多政策缺口，需要一一解決。