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政策解讀 | 因地制宜 系統謀劃 統籌推進建制鎮污水垃圾處理設施建設管理
來源：www.shzsy.cn 發布時間：2023年02月01日
污水垃圾處理設施是城鎮重要的環境基礎設施，對于改善人居環境、建設美麗中國至關重要。近日，國家發展改革委、住房城鄉建設部、生態環境部聯合印發《關于推進建制鎮生活污水垃圾處理設施建設和管理的實施方案》（發改環資〔2022〕1932號，以下簡稱《實施方案》），進一步強化頂層設計，推動設施高質量建設和規范化運行管理。
一、推進建制鎮污水垃圾處理具有重要現實意義
（一）有利于縱深推進生態環境治理。近年來，我國城鎮生活污水垃圾處理取得積極成效，設施處理能力快速增長，收運處置體系不斷完善，為深入打好污染防治攻堅戰奠定堅實基礎。但是，建制鎮污水垃圾處理設施仍然存在短板，截至2021年末，仍有三分之一的建制鎮不具備污水處理能力，生活污水處理率約62%，生活垃圾無害化處理率約76%。建制鎮污水垃圾處理設施缺口大，已建設施運行不可持續等問題被中央生態環境保護督察多次提及。
（二）有利于完善覆蓋城鄉的環境基礎設施網絡。“十四五”規劃《綱要》提出，要形成由城市向建制鎮和鄉村延伸覆蓋的環境基礎設施網絡。黨的二十大報告明確，要提升環境基礎設施建設水平，推進城鄉人居環境整治。《實施方案》有效填補了建制鎮層面污水垃圾處理的政策空白，立足建制鎮特點，聚焦實際問題需求，明確梯級目標，強調因地制宜、分類施策，強化設施建設管理，為全面提高設施供給質量和運行效率提供有效的政策指引。
（三）有利于推進以縣城為重要載體的新型城鎮化。中 共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出以縣域為基本單元推進城鄉融合發展。建制鎮是促進縣城基礎設施向鄉村延伸覆蓋的關鍵環節。環境基礎設施水平決定著建制鎮的人居環境和整體面貌，推進建制鎮污水垃圾處理設施提級擴能，將有效提升人居環境質量，切實提升對農民的吸引力，增強對鄉村的輻射帶動能力，有力推進實現就地城鎮化。
二、全面強化系統治理理念
（一）強調統籌兼顧、協同增效。《實施方案》明確，統籌自然稟賦、經濟社會發展現狀、生態環境治理需求等多要素，包含建設、運行、管理等各環節，覆蓋“收集—處理—資源化利用”全周期，推進污水垃圾處理設施建設。《實施方案》提出，推進廠網并舉、泥水同治，推廣設施一體化建設運營和共建共享。《實施方案》指出，統籌污染治理、生態保護、資源節約，推動實現減污降碳節約協同增效。
（二）強調因地制宜、分類施策。據住房城鄉建設部《2021年城鄉建設統計年鑒》，目前全國有1.9萬個建制鎮，建制鎮建成區常住人口1.8億人。受社會經濟、人口規模、地理條件等因素影響，各地各鎮生活污水垃圾的產生量和組成差異較大，不能盲目復制城市基礎設施建設模式和標準。《實施方案》提出，基于區位特征、自然地理條件及水質水量特點，因地制宜選擇處理模式，宜集中則集中，宜分散則分散，兼顧規范性和可操作性，研究制定適用于本地的建設運行和排放標準，避免盲目提標。
（三）強調有序推進、重點突破。以建制鎮污水垃圾處理水平整體提升為出發點，以一定規模以上、重點區域的建制鎮為重點，梯次有序推進各地建制鎮污水垃圾處理工作。《實施方案》明確，到2025年，鎮區常住人口5萬以上的建制鎮建成區基本消除收集管網空白區，鎮區常住人口1萬以上的建制鎮建成區和京津冀地區、長三角地區、粵港澳大灣區建制鎮建成區基本實現生活污水處理能力全覆蓋。重點地區有條件的重點鎮率 先開展生活垃圾分類收集，以點帶面，逐步形成建制鎮生活垃圾分類收集模式。
三、堅持綠色低碳發展思路
（一）堅持盡力而為、量力而行。為避免在加快補齊建制鎮設施短板時，地方出現“一哄而上”和盲目“鋪攤子”上項目等現象，《實施方案》強調，合理安排建設時序，做好建成區與農村地區的統籌銜接，避免重復投入和建設。污水處理設施既要滿足當前需要，又要避免盲目貪大或過度超前建設，同時不能盲目提標。統籌完善城市、縣城、建制鎮的生活垃圾收集、運輸和處理體系，逐步推進建制鎮處理能力全覆蓋。
（二）堅持綠色環保、集約高效。《實施方案》明確，選擇低成本、低能耗、易維護、抗沖擊的生活污水處理工藝。人口少、集中程度不高的鎮，推廣小型化、分散化、生態化處理設施。防止集中處理設施產生二次污染，做好臭氣控制，存量設施整治改造等。為鼓勵協同治理和設施共建共享，《實施方案》指出，相鄰鎮可跨鎮集中聯建污水處理設施，污泥、垃圾和其它廢棄物等協同處理，跨鎮（縣、市）共建規模化垃圾焚燒處理設施等。
（三）堅持資源循環、就近利用。應充分利用自然空間，推進就近就地循環回用，實現“收集—處理—資源化利用”全周期的減污降碳節約協同增效。《實施方案》提出，具有農業特征的建制鎮，可將生活污水黑灰分離，分別處理后資源化利用，推廣再生水就近回補自然水體、用于工業生產和市政雜用等，探索開展污泥中有機質和氮磷等營養物質資源回收利用，推進簡便易行的垃圾分類和資源化利用方法等。
四、提倡縣域統籌工作方式
（一）鼓勵以縣域為單元謀劃設施布局。我國建制鎮數量眾多，據統計，建成區常住人口1萬人以下的建制鎮占比超過70%，可見人口規模相對較小。縣域統籌有利于增加要素流動，實現資源整合和優化配置。《實施方案》提出，以縣域為單元，合理規劃建制鎮污水收集處理設施布局、工藝、規模和服務范圍，統籌污泥處理設施建設，垃圾處理采取“戶分類、村收集、鎮轉運、市縣處理”，有條件地區推進既有設施處理能力向農村地區延伸。
（二）鼓勵以縣域為單元推進專業化運維。據統計，我國建制鎮已建污水處理廠數量超過1.3萬個，其中80%左右日處理能力低于2500噸，可見單個設施規模相對較小。縣域統籌有利于提升產業集中度，降低運營成本，提升設施運行的系統性和穩定性。《實施方案》提出，鼓勵以縣域為單元，通過市場競爭方式選擇運行維護主體，實施專業化管理，積極培育縣域統籌的生活污水垃圾處理運營企業，促進盤活存量和改擴建有機結合，鼓勵建立縣域污水垃圾處理信息化系統，實現遠程跟蹤和監管控制，推廣自動化運行。
（三）鼓勵以縣域為單元摸索總結經驗做法。鑒于建制鎮數量眾多、污水垃圾收集處理情況復雜，亟待堅持問題導向、把握正確路徑，積極探索可復制、可借鑒、可推廣經驗，不斷增強工作針對性和創新性。《實施方案》提出，推進建制鎮污水垃圾處理設施重點縣建設，總結典型經驗，推廣成功做法。
五、積極夯實多元保障措施
（一）壓實政府主體責任。《實施方案》明確，地方政府要落實落細相關目標任務，加強部門溝通協調，加大資金支持，拓寬投融資渠道，做好要素保障，完善價費機制，加強收費征繳力度。對運營企業加大有效激勵，實施定期考評、信用監管、績效考核、按效付費等。強化全過程管控，加強重點問題的排查整治，嚴控安全風險。
（二）壓實企業直接責任。《實施方案》強調，強化污水管網建設質量管控，優先選用防腐抗壓、穩定耐用的污水處理設施設備，避免垃圾“先分后混”“混裝混運”，提高設施運營管理水平，做到“建得起、管得好”。落實令行禁止要求，提升服務水平，創新管理模式，推廣專業化、社會化運行管理。鼓勵企業采用綠色債券、資產證券化等手段，依法依規拓寬融資渠道。
（三）提升公眾及社會參與度。《實施方案》指出，加大宣傳力度，鼓勵污水垃圾處理設施向公眾開放，增加群眾對污水垃圾處理的認知度和參與度，積極吸引社會資本參與設施建設運營，引導當地居民通過以工代賑、投工投勞等方式參與設施建設和運營。
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一、推進建制鎮污水垃圾處理具有重要現實意義
（一）有利于縱深推進生態環境治理。近年來，我國城鎮生活污水垃圾處理取得積極成效，設施處理能力快速增長，收運處置體系不斷完善，為深入打好污染防治攻堅戰奠定堅實基礎。但是，建制鎮污水垃圾處理設施仍然存在短板，截至2021年末，仍有三分之一的建制鎮不具備污水處理能力，生活污水處理率約62%，生活垃圾無害化處理率約76%。建制鎮污水垃圾處理設施缺口大，已建設施運行不可持續等問題被中央生態環境保護督察多次提及。
（二）有利于完善覆蓋城鄉的環境基礎設施網絡。“十四五”規劃《綱要》提出，要形成由城市向建制鎮和鄉村延伸覆蓋的環境基礎設施網絡。黨的二十大報告明確，要提升環境基礎設施建設水平，推進城鄉人居環境整治。《實施方案》有效填補了建制鎮層面污水垃圾處理的政策空白，立足建制鎮特點，聚焦實際問題需求，明確梯級目標，強調因地制宜、分類施策，強化設施建設管理，為全面提高設施供給質量和運行效率提供有效的政策指引。
（三）有利于推進以縣城為重要載體的新型城鎮化。中 共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出以縣域為基本單元推進城鄉融合發展。建制鎮是促進縣城基礎設施向鄉村延伸覆蓋的關鍵環節。環境基礎設施水平決定著建制鎮的人居環境和整體面貌，推進建制鎮污水垃圾處理設施提級擴能，將有效提升人居環境質量，切實提升對農民的吸引力，增強對鄉村的輻射帶動能力，有力推進實現就地城鎮化。
二、全面強化系統治理理念
（一）強調統籌兼顧、協同增效。《實施方案》明確，統籌自然稟賦、經濟社會發展現狀、生態環境治理需求等多要素，包含建設、運行、管理等各環節，覆蓋“收集—處理—資源化利用”全周期，推進污水垃圾處理設施建設。《實施方案》提出，推進廠網并舉、泥水同治，推廣設施一體化建設運營和共建共享。《實施方案》指出，統籌污染治理、生態保護、資源節約，推動實現減污降碳節約協同增效。
（二）強調因地制宜、分類施策。據住房城鄉建設部《2021年城鄉建設統計年鑒》，目前全國有1.9萬個建制鎮，建制鎮建成區常住人口1.8億人。受社會經濟、人口規模、地理條件等因素影響，各地各鎮生活污水垃圾的產生量和組成差異較大，不能盲目復制城市基礎設施建設模式和標準。《實施方案》提出，基于區位特征、自然地理條件及水質水量特點，因地制宜選擇處理模式，宜集中則集中，宜分散則分散，兼顧規范性和可操作性，研究制定適用于本地的建設運行和排放標準，避免盲目提標。
（三）強調有序推進、重點突破。以建制鎮污水垃圾處理水平整體提升為出發點，以一定規模以上、重點區域的建制鎮為重點，梯次有序推進各地建制鎮污水垃圾處理工作。《實施方案》明確，到2025年，鎮區常住人口5萬以上的建制鎮建成區基本消除收集管網空白區，鎮區常住人口1萬以上的建制鎮建成區和京津冀地區、長三角地區、粵港澳大灣區建制鎮建成區基本實現生活污水處理能力全覆蓋。重點地區有條件的重點鎮率 先開展生活垃圾分類收集，以點帶面，逐步形成建制鎮生活垃圾分類收集模式。
三、堅持綠色低碳發展思路
（一）堅持盡力而為、量力而行。為避免在加快補齊建制鎮設施短板時，地方出現“一哄而上”和盲目“鋪攤子”上項目等現象，《實施方案》強調，合理安排建設時序，做好建成區與農村地區的統籌銜接，避免重復投入和建設。污水處理設施既要滿足當前需要，又要避免盲目貪大或過度超前建設，同時不能盲目提標。統籌完善城市、縣城、建制鎮的生活垃圾收集、運輸和處理體系，逐步推進建制鎮處理能力全覆蓋。
（二）堅持綠色環保、集約高效。《實施方案》明確，選擇低成本、低能耗、易維護、抗沖擊的生活污水處理工藝。人口少、集中程度不高的鎮，推廣小型化、分散化、生態化處理設施。防止集中處理設施產生二次污染，做好臭氣控制，存量設施整治改造等。為鼓勵協同治理和設施共建共享，《實施方案》指出，相鄰鎮可跨鎮集中聯建污水處理設施，污泥、垃圾和其它廢棄物等協同處理，跨鎮（縣、市）共建規模化垃圾焚燒處理設施等。
（三）堅持資源循環、就近利用。應充分利用自然空間，推進就近就地循環回用，實現“收集—處理—資源化利用”全周期的減污降碳節約協同增效。《實施方案》提出，具有農業特征的建制鎮，可將生活污水黑灰分離，分別處理后資源化利用，推廣再生水就近回補自然水體、用于工業生產和市政雜用等，探索開展污泥中有機質和氮磷等營養物質資源回收利用，推進簡便易行的垃圾分類和資源化利用方法等。
四、提倡縣域統籌工作方式
（一）鼓勵以縣域為單元謀劃設施布局。我國建制鎮數量眾多，據統計，建成區常住人口1萬人以下的建制鎮占比超過70%，可見人口規模相對較小。縣域統籌有利于增加要素流動，實現資源整合和優化配置。《實施方案》提出，以縣域為單元，合理規劃建制鎮污水收集處理設施布局、工藝、規模和服務范圍，統籌污泥處理設施建設，垃圾處理采取“戶分類、村收集、鎮轉運、市縣處理”，有條件地區推進既有設施處理能力向農村地區延伸。
（二）鼓勵以縣域為單元推進專業化運維。據統計，我國建制鎮已建污水處理廠數量超過1.3萬個，其中80%左右日處理能力低于2500噸，可見單個設施規模相對較小。縣域統籌有利于提升產業集中度，降低運營成本，提升設施運行的系統性和穩定性。《實施方案》提出，鼓勵以縣域為單元，通過市場競爭方式選擇運行維護主體，實施專業化管理，積極培育縣域統籌的生活污水垃圾處理運營企業，促進盤活存量和改擴建有機結合，鼓勵建立縣域污水垃圾處理信息化系統，實現遠程跟蹤和監管控制，推廣自動化運行。
（三）鼓勵以縣域為單元摸索總結經驗做法。鑒于建制鎮數量眾多、污水垃圾收集處理情況復雜，亟待堅持問題導向、把握正確路徑，積極探索可復制、可借鑒、可推廣經驗，不斷增強工作針對性和創新性。《實施方案》提出，推進建制鎮污水垃圾處理設施重點縣建設，總結典型經驗，推廣成功做法。
五、積極夯實多元保障措施
（一）壓實政府主體責任。《實施方案》明確，地方政府要落實落細相關目標任務，加強部門溝通協調，加大資金支持，拓寬投融資渠道，做好要素保障，完善價費機制，加強收費征繳力度。對運營企業加大有效激勵，實施定期考評、信用監管、績效考核、按效付費等。強化全過程管控，加強重點問題的排查整治，嚴控安全風險。
（二）壓實企業直接責任。《實施方案》強調，強化污水管網建設質量管控，優先選用防腐抗壓、穩定耐用的污水處理設施設備，避免垃圾“先分后混”“混裝混運”，提高設施運營管理水平，做到“建得起、管得好”。落實令行禁止要求，提升服務水平，創新管理模式，推廣專業化、社會化運行管理。鼓勵企業采用綠色債券、資產證券化等手段，依法依規拓寬融資渠道。
（三）提升公眾及社會參與度。《實施方案》指出，加大宣傳力度，鼓勵污水垃圾處理設施向公眾開放，增加群眾對污水垃圾處理的認知度和參與度，積極吸引社會資本參與設施建設運營，引導當地居民通過以工代賑、投工投勞等方式參與設施建設和運營。
“十四五”時期，我國生態環境治理向縱深推進，建制鎮污水垃圾處理處于重要窗口期，機遇和挑戰并存。《實施方案》為下一步工作推動奠定了基礎，建議各地狠抓落實，堅持系統觀念，堅持問題導向，按照“縣域統籌、系統治理、綠色低碳、穩定運行”的思路，有力有序推進設施優布局、補短板、提品質、保運維，健全建制鎮污水垃圾收集處理和資源循環利用體系，有效完善環境基礎設施網絡，持續推動綠色發展，建設美麗中國。
（龔道孝 中國城市規劃設計研究院水務院院長/陶相婉 中國城市規劃設計研究院水務院高 級工程師）
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